事業單位改革 回歸“公共服務”本色
《瞭望》新聞周刊記者 彭勇 湯耀國
  2007年02月07日14:04 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉
 
  事業單位改革不僅要“破”其既有弊端,更要“立”其公共服務本職

  一場牽動三千萬事業人利益的改革大戲,上演多年后,仍處於前奏與調整階段。

  在改革的膠著狀態下,梳理多年的改革進程和追尋當前的動向,可以理出的訊息是:事業單位的改革方向,日益回歸“公共服務”的本色﹔而正是為了更有效的回歸,其政策的推出才如此慎重。一旦時機成熟,便可推出。

  據《瞭望》新聞周刊了解,由中編辦、人事部等諸部門協作推進的事業單位改革整體戰略仍在征求意見中,而某些單項,如其中的人事制度,則已有比較明確的思路,進入了法制化階段。更為切近的是,有關部門在日前要求相關的事業單位收入分配制度改革提速。

  有待於回歸公共服務屬性

  無論是稱謂,還是性質,“事業單位”都是中國特有的產物。一些參加國際研討會的專家常常為其譯名而備感為難。

  事業單位所涉極廣。截至2005年底,全國事業單位總計125萬個,涉及教科文衛、農林水、廣播電視、新聞出版等多個領域,工作人員超過3035萬人。

  “事業單位”形成於計劃經濟時期,在1998年頒布實施的《事業單位登記管理暫行條例》中,它被定義為“國家為了社會公益目的”設立的“社會服務組織”,“由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦”。專家們也就據此而將其譯為“PublicServiceUnit”(公共服務機構)。

  事實上,“公共服務機構”這個概念還不能容納現在所有的事業單位,只是代表了設立的初衷。從實際運行看,事業單位大致有行政執法類、公共服務類、生產經營類。

  如果按照公共服務的定位看,從事行政執法和經營服務俱是“站錯了隊”。事業單位與黨政機關、國有企業的實際邊界並不如法規上說的那麼明確。“政事不分”、“事企不分”帶來的管理混亂屢遭詬病。

  一位學者比喻說,一些政府附屬的事業單位就是“二政府”,自居企業和社會之上,脾氣比一些政府部門還大。而另一些事業單位實際已成為以盈利為目的的機構,與“社會公益”的目的漸行漸遠。

  事業單位要改什麼?國家發改委副主任李盛霖曾把事業單位的“毛病”概括為:機構臃腫,效率低下,已經難以適應目前中國市場經濟的需要,嚴重制約了經濟和社會的協調發展。

  不過,事業單位的主體還是那些典型的公共服務行業。據統計,教育、衛生和農技服務從業人員三項相加,佔到事業單位人員的3/4,其中教育系統人員即達到一半左右。

  而在全社會對公共服務要求提高的今天,這些單位的提供的服務仍有較大的提升空間。如近年來人民群眾最不滿意的行業榜單中,教育系統和醫療衛生系統位居前列。

  資源來源影響基本屬性

  過去二十多年的事業單位改革,始終圍繞財政來源而擴張、縮減。在財政補助(全額或差額)和經費自理的原則性區分下,單位內部的創收則往往與撥款混同一塊。而“公共服務”這個基本屬性的確定,也隨著財源的不同而搖擺,並引起社會的不同觀感。

  事業單位長期消耗約三分之一的國家預算開支。據多項統計研究,這些資源被越來越多地用於三千萬人員自身。

  在上世紀80年代,科技、衛生等行業展開的事業單位改革中,擴大自主權成為核心內容之一,其中包括收益權與分配權。這一趨勢的另一面便是財政預算的削減。

  上世紀90年代關於事業單位改革的三個重要文件中(1993年中共中央印發的《關於黨政機構改革的方案》和《關於黨政機構改革方案的實施意見》,1996年中辦、國辦印發的《中央機構編制委員會關於事業單位改革若干問題的意見》),“政事分開”的原則直接針對“政事不分”的弊端,但對日后越來越嚴重的“事企不分”則尚未過多防范。

  這一時期的改革背景乃是中共十四大確立社會主義市場經濟體制的基本路線后,事業單位也開始探索與之相適應的新的管理體制。

  綜合多年的歷程,有研究者指出,過去事業單位改革的方向,是越來越不像政府機關、越來越像企業,也就是所謂“推向市場”。

  由於事業單位的事權在各級政府,在各種形式的“包干責任制”下,政府往往隻按事先確定的數額給予定額撥款(以“人頭費”為主),事業單位的節余或赤字全由自己解決。

  當年為了更好地創收,學校、醫院等事業單位便向企業和向企業轉制的事業單位看齊,屢試不爽的做法就是各種名目的“創收”。在疲軟的預算制度下,這類“創收”所得基本都由內部“消化”。

  國務院發展研究中心研究員葛延風認為,一些主要提供社會公益性服務的事業單位已經過度“市場化”,“放權過度、約束不足”。

  而實質上,這樣的“市場化”是一種“偽市場化”,是在資源壟斷情況下的“市場化”,其主要內容,是資源的供給者由“國家”日益轉向“社會”,並在這個過程中,越來越多地偏離了“公共服務”這個基本屬性,因之引起種種異議。

  事業單位“分類”歸位

  近幾年來,在構建服務型政府尤其是和諧社會的大背景下,國家在教育、醫療等行業的諸多“矯正”之舉說明,事業單位“偽市場化”方向並不被認可。事業單位改革越來越回到它的本位:公共服務。

  國家發改委綜合體制改革司司長范恆山曾提出,應把事業單位重新定義為介於政府和企業之間的、進行社會服務和公益性服務的組織,它們的基本特征是“非政府(也非二政府)、非企業(也非准企業)、非營利(也非變相營利)”。他建議事業單位應在“公共事務、公益性服務、社會互助和慈善援助”等領域內運作。

  事實上,在分行業、分地方進行的同時,事業單位改革一開始就特別強調分類。如在上述上世紀90年代的三個重要文件中,都有分類指導。盡管不同時期、不同地方的分類有所區別,但有一個共同的核心概念是“公益性”。

  去年年中,中編辦制定的《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)中提出,根據現有事業單位的社會功能,將其劃分為承擔行政職能的、從事公益服務的和從事生產經營活動的三個大類。這一分類與浙江、深圳等地的實際做法差不多。

  分類只是第一步,接下來便是以此定去留,承擔行政職能的回歸行政序列,從事生產經營活動的轉為企業。而剩下的事業單位則隻有一種:即從事公益服務。

  《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)還將從事公益服務的事業單位,則再劃分為三個類別:不能或不宜由市場配置資源的,所需經費由同級財政予以保障,不得開展經營活動,不得收取服務費用﹔可部分實現由市場配置資源的,所需經費由財政按照不同方式給予不同程度的投入,鼓勵社會力量投入﹔可實現由市場配置資源的,實行經費自理,財政通過政府購買服務方式給予相應的經費補助,具備條件的,應逐步轉為企業,今后這類單位主要由社會力量舉辦。

  還有研究者認為,面向政府機關進行輔助性工作的事業單位與面向公眾的事業單位尚不一樣,應區別對待,分設直屬事業單位和獨立事業單位。

  國家行政學院教授竹立家認為,事業單位重回公共服務本職,意味著事業單位改革重點不是裁減人員,而是進行內部管理改革和對事業單位有效監督及績效評價體系的改革,提高服務效率,而其間的政府職責則是通過二次分配和政府財政投入的導向,使社會上大多數人特別是社會困難群眾能夠享受到社會發展所帶來的好處。

  來自民辦的競爭?

  無論從設立初衷,還是改革方向,事業單位“專職”從事公共服務已成共識。但事業單位在公共服務體系中是否需要“獨家”則仍有不同意見。

  事實上,在事業單位改革過程中,其運作的領域面臨著越來越多的私營部門的競爭。事業單位在非國有部門的對應者被稱為“民辦非企業單位”或非營利組織,同樣從事非營利性社會服務,區別在於一是公辦,一是民辦。

  如教育領域,民辦學校、獨立學院等盡管增長緩慢,但已逐步獲得政策、法律上的認可。而江蘇宿遷醫院民營化改革則於去年遭受以清華、北大兩報告為代表的正反雙方激辯。

  北京大學中國保險與社會保障研究中心研究員高書生認為,公辦和民辦的公益性機構不平衡,是我國社會公益事業發展中存在的突出問題。他稱,事業單位無論轉為非營利機構還是營利機構,無論繼續採取公辦方式還是採取民辦方式,發展是第一位的,其擔負的推動社會公益事業發展的使命是不能改變的,以改革促發展的目標是不能動搖的。

  正如有論者所指出的,此前教育、醫療“市場化”改革的失敗並非真正的市場化之過。在公共服務提供方面,政府主導與包括私營機構在內的多樣化提供並不矛盾。

  在深圳事業單位改革過程中,有一條即改革政府提供公共服務的方式,凡是可以通過採購提供的公共服務,在不影響該項服務穩定供給的前提下,採取政府“花錢買服務”、“養事不養人”的辦法,用市場化的方式組織生產和供應,降低公共服務的單位成本,提高公共服務的效能和水平。而採購對象,並未全限於事業單位。

  早在2000年,全國人大副委員長成思危領導的一個課題組曾建議,政府應負擔起管理和運作純公益性非營利機構的主要責任,而准公益性的非營利機構應主要由民營機構運作。

  成思危表示,要建立和完善現代公共財政體制。加大政府對公共服務領域投入和財政轉移支付的力度,提高財政公共服務資金的使用效率。同時,改革社會領域投融資體制,放寬市場准入,鼓勵和允許社會資金投入,形成社會事業的多元化投資機制。

  相形之下,分別出自國務院發展研究中心和科技部的兩個課題組報告則對非營利機構(民營)持謹慎態度,不過也提出讓其發揮“補充作用”。

  改革難在人員

  盡管竹立家教授認為,事業單位改革重點不是在裁減人員,但在改革過程的相當長時間裡,冗員問題確是視線的焦點。與整體分類、給機構“正名定分”較易形成共識相比,“改到難處是人員”。

  據高書生參與的一個課題組調查顯示,以文化事業單位為例,人員分流首選的方式是提前退休和內部離崗(提前退養)。一般距法定退休年齡5年以內或工齡30年以上的人員,都採取提前退休。而對不具備提前退休條件、但年齡又偏大的人員,則採取提前離崗的方式。其中提前退休在指導性文件國辦發[2003]105號文中並無規定,但不少試點單位還是用足了這項政策。

  此外,備受推崇的人員分流方式叫做身份置換。一為“了斷式”,即“買斷工齡”,脫離關系,“拿錢走人”,另一類叫做“管理式”,從無固定期變成有固定期,“走人領錢”,屬用工制度改革。

  高書生認為,身份換置換的成本巨大,單位所支付的經濟補償金少則人均三五萬,多則十幾萬。而被置換人員的風險突出表現在未來的社會保障上,要繳納社會保險費,而事業單位人員此前未曾參與社會保險,以最重要的養老保險為例,“視同繳納”的年限有可能會被從零算起,具體由哪級財政“買單”並無剛性規定。

  事業單位養老保險目前尚無中央層面上的具體方案。主流意見是與企業養老保險接軌,但一來將增加養老保險既有的“歷史欠賬”,二來轉制的“中人”和“新人”的養老待遇勢必低於轉制前。

  此外,在“政事分開”的原則下,事業單位領導干部更比普通員工更多一份難處,即行政級別的取消頗為不易。

  看到了河對岸

  鑒於事業單位的龐雜、人員之眾且多為被視作中堅力量的專業技術人員和知識分子,事業單位改革進展之“慢”便在情理之中。再加上此前政府機構改革和國企改革的若干經驗教訓,如“精簡-膨脹”的怪圈、下崗人員引發的社會問題等,更使得這一改革頗為慎重。

  在本世紀初的幾個相關課題中,對這項改革進展的評價有“連河對岸在哪裡都還不大清楚”、“沒有總體目標”、“零敲碎打”等。2003年中共中央通過的《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》要求“繼續推進事業單位改革”,當時著重提到人事制度和養老制度。

  不過,盡管一攬子方案尚未出台,相關工作盡管緩慢卻一直在研究、試點之中,透過諸項配套改革的進展,大幕已在徐徐揭開之中。

  據悉,2004年前后,中央有關部門即擬將事業單位人事制度、社會保障、分配制度、機構編制、管理體制作為一個整體而配套推進。

  在機構編制方面,中編辦出台《關於事業單位分類及相關改革的試點方案》(征求意見稿)前,浙江、江蘇、遼寧、山東等地即已先期研究部署。在該方案草案中,中編辦初步設想在東部、中部、西部地區分別選擇浙江、山西和重慶三省市作為試點地。

  而人事部在去年推出的《事業單位崗位設置管理試行辦法》,再加上今年擬報送國務院的《事業單位人事管理條例》以及十幾個配套文件在內的制度規定,將逐步形成健全的管理體制、完善的用人機制和完備的法規體系。

  去年6月,中央批准機關事業單位工資制度改革方案,人事部、財政部先后印發事業單位的相關方案和實施辦法,日前還要求加快進度,抓緊套改,爭取春節前兌現改革。

  此次改革並非單純漲工資,在制度模式上旨在建立崗位績效工資制度,合理拉開差距,調動大家的積極性。同時,將績效工資總量與單位完成社會公益目標任務及考核情況相聯系,促進事業單位不斷提高公益服務的能力和水平,避免片面追求經濟效益,忽視社會效益。

  來自高層的信息可以令三千萬事業人定心的是,在和諧社會的大背景下,事業單位改革不會當成“甩包袱”。隨著公共服務體系的加強,事業單位的作用將更加突出。即便是利益的調整,也將在更加注重社會公平的原則下進行。
 

來源:新華網-瞭望新聞周刊 (責任編輯:黃菊)



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