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關於2005年度中央預算執行的審計工作報告
——2006年6月27日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上 
審計署審計長 李金華
  2006年06月28日07:43 【字號 】【留言】【論壇】【打印】【關閉

  委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員:

  我受國務院委托,向全國人大常委會報告2005年度中央預算執行的審計情況,請予審議。

  根據《中華人民共和國審計法》和《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定,審計署對2005年度中央預算執行情況進行了審計。按照十六大和十六屆三中、四中、五中全會精神及中央關於經濟工作的部署,今年的預算執行審計堅持以科學發展觀為統領,緊緊圍繞加強宏觀調控、推進依法行政、維護群眾利益、促進提高財政資金使用效益開展工作,注意分析把握預算執行的總體情況,揭露財政財務管理中存在的一些不嚴格、不規范、不合法,影響經濟社會發展的突出問題,從體制機制上分析原因、提出建議,促進完善管理。主要審計了財政部具體組織中央預算執行情況,發展改革委和中央其他部門預算執行情況,青藏鐵路環境保護、中小學危房改造、農村合作醫療、高等級公路建設管理情況,以及開發區財政稅收政策執行情況等。

  2005年,在黨中央、國務院的正確領導下,各地區、各部門認真貫徹國家各項方針政策,經濟建設和社會事業發展取得新的成績,人民生活進一步改善。從審計結果看,2005年中央預算執行情況總體較好。

  ——國民經濟持續快速發展,保証了中央財政收入穩定增長。2005年,國內生產總值增長9.9%,為財政增收創造了良好條件。在此基礎上,財稅部門依法加強稅收征管,積極實施科學化管理,全面清理和規范稅收優惠政策,嚴格控制減免稅,保持了財政收入持續穩定增長。2005年中央本級實現收入16 548.53億元,比2004年增加2593.19億元,增長18.6%。

  ——嚴格控制預算支出,合理分配使用超收節支資金。2005年,中央財政按照“兩個務必”和建設節約型社會的要求,嚴格控制會議費、招待費、公務用車等一般性支出,對當年可以不再安排的資金,調劑用於消化供銷社挂賬、建立地勘資金、補充政策性銀行資本金等項支出。對當年實現的超收收入1637億元,除按照有關規定增加對地方的稅收返還、一般性轉移支付、民族地區轉移支付、教育科學支出共353億元外,主要用於加強對經濟社會發展薄弱環節的投入和解決歷史欠賬,沒有安排經常性開支。

  ——合理配置財政資源,促進了各項社會事業發展。2005年,中央財政用於“三農”的支出達到2975億元,比上年增長13.3%,有力支持了農村稅費改革和“三補貼”政策的落實,促進了糧食穩定增產和農民持續增收,加強了農業綜合生產能力﹔用於科技、教育、衛生等方面的支出1067.29億元,比上年增長18.3%,重點加強了對國家科技創新體系、基礎研究和基礎設施建設,農村義務教育,公共衛生體系建設和農村衛生工作的投入﹔用於社會保障方面的支出達到1635.82億元,比上年增長10.8%,積極支持了東北三省開展城鎮社會保障試點,進一步完善了企業職工基本養老保險制度。

  ——加大轉移支付力度,促進了區域經濟協調發展。2005年,中央財政安排對地方稅收返還和補助支出11 484.02億元,其中主要用於中西部地區的財力性轉移支付達到3812.07億元,比上年增長46.4%。在加大轉移支付力度的同時,中央財政積極創新緩解縣鄉財政困難的機制,實施了以“三獎一補”為核心的政策措施,對緩解縣鄉財政困難、推動基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了積極作用。

  ——堅持依法行政,圓滿完成十屆全國人大三次會議批准的中央預算。財政部及國務院其他部門認真貫徹依法行政的各項部署,堅持依法理財,完善規章制度,增強自我約束,進一步提高了預算和財務管理水平,圓滿完成了十屆全國人大三次會議批准的中央預算。2005年,中央財政總收入17 260.49億元,完成預算的106.4%﹔總支出20 259.99億元,完成預算的105.4%﹔赤字2999.5億元,控制在全國人大批准的3000億元赤字范圍內。

  各部門、單位在做好2005年度預算執行的同時,按照全國人大常委會和國務院的要求,認真整改去年審計發現的問題,取得明顯效果。財政部、發展改革委針對中央預算管理中存在的人均基本支出差距較大、部分基本建設項目安排不完全符合相關政策目標等問題,研究提出了完善定員定額管理體系、進一步明確專項投資使用范圍等措施。審計38個中央部門查出的問題已有95%得到糾正,其他問題正在糾正之中。通過整改,有關部門、單位上繳財政各項資金11.83億元,追回和歸還被擠佔挪用的資金41.64億元,撥付使用被滯留閑置的資金117.62億元﹔有213人受到黨紀政紀處分,76人被依法逮捕、起訴或判刑。各部門、單位還針對審計發現的問題深入分析原因,完善制度規定472項。關於去年審計查出問題的具體糾正情況,國務院已向全國人大常委會作了專題報告,審計署也已向社會公告。

  自審計法實施以來,審計署已連續11年開展了中央預算執行審計,在促進細化預算編制、嚴格預算執行、規范預算管理、提高預算資金使用效益等方面發揮了重要作用。目前,中央財政已初步構建起“預算有標准、執行有約束、決算有考核”的制度框架,為進一步深化財政體制改革,規范財政財務管理奠定了基礎。

  一、中央預算管理審計情況

  (一)財政部具體組織2005年度中央本級預算執行審計情況。

  審計結果表明,2005年,財政部認真貫徹實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健的財政政策,充分發揮財政的宏觀調控作用,減少赤字,壓縮國債項目資金規模,調整國債項目資金的使用結構和投向,綜合運用稅收、補貼、轉移支付等多種政策手段,加強對農業等經濟社會發展薄弱環節的投入,保証了重點領域的資金需求。在積極支持經濟和社會事業發展的同時,繼續深化財政管理體制改革,成效明顯。

  一是深化“收支兩條線”改革,推進綜合預算管理。到2005年底,國務院批准的收費項目有90%已納入預算管理﹔集中支付改革的中央部門從2002年的38個擴大到全部中央部門﹔有非稅收入的中央部門均納入了收入收繳管理改革實施范圍。

  二是穩步推進中央部門實物費用定額改革試點。試點部門由2004年的5個增加到18個。

  三是規范結余資金管理。為解決中央部門財政撥款結余資金規模不斷擴大的問題,提高財政資金的使用效率,財政部研究制定了《中央部門財政撥款結余資金管理暫行規定》,對部門結余資金的報送、確認、安排、使用等作出了明確規定。同時,還制定了《中央部門財政撥款結余資金管理部內工作規程》,明確了財政部各司局在結余資金管理中的職責。這些規定,為加強結余資金管理提供了制度依據。

  四是開展了政府收支分類改革試點。為解決原政府收支分類存在的收支涵蓋范圍偏窄、體系設置不全、分類標准繁雜、口徑不一致等問題,財政部在6個中央部門和5個省(市)開展了政府收支分類改革模擬試點。通過試點,進一步完善了《政府收支分類改革方案》,為政府收支分類改革奠定了基礎。

  總的看,財政部在具體組織2005年度中央預算執行過程中較好地履行了職責,中央預算編制的質量、執行的效果和預算管理水平進一步提高。但審計也發現一些問題。

  1.財政部2006年3月受國務院委托向十屆全國人大四次會議報告2005年度中央預算執行情況時,少報一項政府性基金2004年底結余21.12億元,2005年收入5.06億元、支出2.57億元,年底結余23.61億元。不符合預算法實施條例關於“經國務院批准設立的專用基金應當實行預算管理”的規定。

  2.2005年,財政部在政府性基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下,仍從預算內安排15億元。這一做法不利於提高基金的使用效益。

  3.2005年,中國信達資產管理公司在處置一筆不良貸款時,財政部在其實際發生費用 4552萬元的情況下,同意其按回收現金8.54億元的18%提取委托手續費1.54億元。這一提取比例是信達公司實際費用率5.29%的3.4倍,是2005年財政部下達該公司考核費用率6.21%的2.89倍。

  4.2005年,財政部批准中國中信集團公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%,提取公益金6.84億元,不符合公司法關於法定公益金按稅后利潤的5%至10%提取的規定,導致該公司多提公益金5.09億元。

  5.2005年,財政部從中國石油天然氣集團公司上繳的所得稅中退庫100億元,彌補中國石油化工集團公司煉油項目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則,縮小了中央財政收支規模。財政部應通過財政支出的方式安排這部分資金。

  (二)中央補助地方支出審計調查情況。

  2005年,中央財政綜合運用多種手段,加大對地方特別是中西部地區的支持力度,進一步加強了轉移支付資金管理,改善了轉移支付結構。與上年相比,財力性轉移支付和專項轉移支付都有較大增長,且財力性轉移支付的增幅高於專項轉移支付增幅,財力性轉移支付佔到對地方轉移支付的一半以上。審計調查發現的主要問題是:

  1.地方財政對中央稅收返還和補助收入預算編報不完整。按照預算法的規定,省級政府應將中央財政對該地區的稅收返還和補助收入全部編入本級預算。但據對20個省(區、市)的審計調查,2005年,這些省(區、市)本級預算共編報中央稅收返還和補助收入3444.27億元,僅為中央實際補助7733.65億元的44.5%。究其原因,一是中央預算年初沒有將中央補助地方支出分解到地區和項目,而且省本級預算編報的時間早於全國人大審查批准中央預算的時間,地方政府在編制預算時難以對中央補助資金特別是專項補助的數額作出預計。二是一些地方政府及其財政部門自覺接受人大監督的意識不強。雖然財政部2005年提出了“按上一年執行數或上級下達的預計數編報”的原則要求,但各地在實際執行中仍不規范。從調查的20個省(區、市)看,2005年本級預算編報的中央稅收返還和補助收入僅為上年執行數的47.7%, 2006年也才達到52.5%。年初預算編報不完整,致使預算執行結果與年初預算出入較大﹔未編入預算的這部分資金實際上脫離了省級人大的審查監督。

  2.部分專項轉移支付項目設置交叉重復、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。目前參與中央轉移支付資金分配的部門多達37個。據不完全統計,2005年中央財政分配的239項專項轉移支付項目中,有41項存在內容交叉重復的問題,涉及資金156.37億元﹔有65項沒有管理辦法或管理辦法未公開,涉及資金705.89億元,佔專項轉移支付資金總額的20%。按項目分配的專項轉移支付有71項(不包括預算內基本建設和國債投資項目),涉及資金545.55億元,具體分配到44 149個項目,其中10萬元以下的項目8825個,平均每個項目4.36萬元。

  3.2005年,15個中央部門在部門預算中共安排中央補助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達補助地方資金的做法,打亂了正常的預算管理級次和資金分配渠道,造成中央財政本級預算支出和補助地方預算支出不真實,不利於地方政府的管理和人大的監督。一些資金名義上是專項轉移支付,實際用作部門經費或系統內經費補助。

  (三)發展改革委組織分配2005年度中央政府投資審計情況。

  2005年,發展改革委積極組織實施十屆全國人大三次會議審議通過的國民經濟和社會發展計劃,組織分配5項共1574.76億元中央政府財政性建設資金。至年底,除國債投資58.25億元結轉下年外,其他資金計劃已下達完畢。在組織分配上述政府性投資過程中,發展改革委堅持“五個統籌”,加強薄弱環節,充分發揮中央政府投資對促進經濟社會全面協調可持續發展的作用。

  一是調整和優化投資結構。繼續加大對農業及農業基礎設施建設、公共衛生、基礎教育、生態環境建設、西部大開發、東北老工業基地調整和改造等方面的投資力度,優先安排續建項目,控制新開工項目,保証重點支出。

  二是強化了投資計劃管理。2005年中央預算內投資年初下達到具體項目的比例從2004年的57%提高到68%﹔加快國債投資計劃下達進度,年末國債投資結轉規模由上年的18%下降到5%。

  三是加強了投資制度體系建設。2005年發展改革委共制定政府性投資管理制度10項,對提高投資項目決策和管理水平發揮了重要作用。

  這次審計發現中央政府投資管理中存在的主要問題是:

  1.至2005年底,尚有國債資金234.54億元沒有安排下達或投入使用,佔當年可安排國債投資的20.1%。其中,發展改革委未下達投資計劃,結轉下年58.25億元﹔因投資計劃下達較晚,以及地方財政部門對部分國債轉貸資金未按規定向財政部作出還貸承諾等,財政部對發展改革委已安排的投資計劃153.48億元未撥付資金﹔已撥付的國債投資有22.81億元結存在南水北調工程項目,未投入使用。上述做法影響國債投資的預期效益,也增加了國家的債務成本。

  2.對354.4億元中央預算內投資,發展改革委年初下達計劃267.37億元,扣除其中含有的可行性研究報告尚未批復和“打捆”項目22.98億元,以及未細化的投資1.67億元,實際落實到項目242.72億元,佔當年中央預算內投資的68%,未達到“有預算二次分配權的單位年初下達預算要達到當年預算75%以上”的要求。

  3.在“淮北大堤除險加固工程”等5個項目的可行性研究報告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5個項目的初步設計尚未得到批復的情況下,發展改革委下達中央預算內投資計劃10.9億元,不符合國家關於基本建設程序的規定。

  4.2005年10月,發展改革委在下達煤礦安全改造項目投資計劃時,對財政部已撥付關閉破產補助38.33億元的10個資源枯竭型關閉破產煤礦,安排安全改造資金2741萬元。對政策性關閉破產煤礦,不應再安排安全改造資金。

  5.部分補助地方投資項目還存在額度較小,不利於更好地發揮中央政府投資效益的問題。審計抽查122.52億元的10項國債投資計劃,共安排13 488個項目,其中100萬元以下的項目11 479個,佔總數的85.1%(20萬元以下的項目2628個,佔總數的19.4%)。

  6.部分專項投資存在內容交叉,資金多頭審批安排的現象。2005年,發展改革委、交通部分別使用“中央預算內投資”、“國債投資”、“車購稅”和“以工代賑”等資金263.3億元,安排“縣際和農村公路改造”、“通達工程”、“鄉村公路”等6項專項投資,這些專項均涉及農村公路建設,內容相近,資金多頭下達。發展改革委內部有些業務司在專項投資設置上也存在不整合、內容交叉,甚至重復安排投資計劃的現象。如2005年,發展改革委社會司分別安排了4項涉及農村醫療的專項投資計劃。對齊齊哈爾二機床集團公司的“大重型數控銑鏜床”項目,發展改革委兩個業務司重復安排國債資金補助。

  7.去年中央預算執行審計中曾發現,發展改革委到2004年底才下達“優質糧產業工程”、“動物防疫體系工程”當年國債投資計劃。從今年審計情況看,這一問題仍未得到解決。因發展改革委與農業部對這兩個項目應以誰為主下達投資計劃的意見仍不一致,致使這兩個項目2005年度的投資計劃直到當年11月27日和12月30日才下達。

  中央預算管理中存在上述問題的原因是多方面的,既有財政體制、投資體制改革不到位的影響,也有管理不嚴格、制度不落實的因素。從管理層面看,有些資金分配缺乏科學、合理的標准和依據,還存在一些不夠公正、公平的問題﹔預算編制和計劃安排比較粗放,公開透明度比較低,導致執行過程中隨意性比較大,不利於增強自我約束、加強外部監督。從體制層面看,中央和地方政府事權劃分還不夠明晰,轉移支付和投資項目設置目標還不夠明確,部門之間職能交叉、安排的項目內容重復,加上中央財政統得過細,在預算管理級次多、資金鏈條長、信息不對稱的情況下,不利於加強項目管理,影響中央預算資金的科學使用。

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來源:審計署網站 (責任編輯:周賀)
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