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從危機問責到群體性事件問責

中國式問責的漸進之路:從行政首長到黨政一把手

2011年03月23日09:15    來源:人民網-《京華時報》     手機看新聞

  ■進化之路

  從“責令辭職”到“制度問責”


  7年后,中央正式頒布實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》,其中除了“責令辭職”外,“引咎辭職”也開始被人熟知。2004年,中辦印發了《黨政領導干部辭職暫行規定》,對於引咎辭職的規定更為細化,共有9類情形適用。

  到了2004年底,歷經4年起草,13易其稿,《中華人民共和國公務員法(草案)》,在十屆全國人大常委會十三次會議上正式進入立法程序。值得注意的是,“草案”將“引咎辭職”制度確立為該法的一款重要法條。

  1995年《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》頒布,出現“責令辭職”一詞。這被認為是中國官員問責制的源頭。

  在中共中央召開的“深入學習實踐科學發展觀”動員大會上,胡錦濤總書記嚴厲批評某些干部“對群眾呼聲和疾苦置若罔聞,對關系群眾生命安全這樣的重大問題麻木不仁”。僅僅一天之后,溫家寶總理就在研討班上強調要強化行政問責制,出了問題必須要嚴格追究領導責任。

  中央高層的嚴厲表態下,一場問責風暴掀起,一大批政府官員應聲落馬。

  實際上,一種被普遍接受的說法是,中國官員問責風暴始於2003年。當年,衛生部部長張文康、北京市市長孟學農由於沒有如實向外界透露非典疫情的發展狀況、防治不力被免職,包括兩人在內的上千名官員被問責,范圍之廣、力度之大,在共和國歷史上尚屬首次。

  張文康和孟學農兩位省部級高官的下台,使“引咎辭職”一詞開始大范圍走進公眾視野。

  2008年是中國式問責進程中的特殊一年,被稱為“官員問責年”。這一年,重大安全事故在中國各地頻發,山西襄汾潰壩、三鹿奶粉事件、瓮安事件等,無不引起巨大反響。

  從“不問責”到“問責”,從“責令辭職”到“引咎辭職”,從“彈性辭職”到“剛性辭職”,經歷了一個漸進的過程。到了2008年,一個問責高潮出現,可是評論依然認為,這實質上依舊只是停留在“運動化階段”,對官員的問責力度大多取決於社會和媒體的關注程度。

  不過僅僅一年后,《暫行規定》的出台則顯示了中央推行制度問責的努力和決心。針對此前官員問責程序不規范、復出不透明的質疑,此次《暫行規定》做出了回應,界定了問責的7種情形,也明確了問責的程序。

  2009年出台的《暫行規定》,無論是信息的透明度還是問責本身的力度都邁出了一大步,對官員的問責開始制度化。

  昨日,《北京市實施<關於實行黨政領導干部問責的暫行規定>辦法》部分內容被首次爆出,而實際早在今年1月28日,北京市委辦公廳已將這份備受關注的“京版問責”印發。

  “京版問責”最引人關注之處在於北京市黨委領導首度被列入問責范圍。北京成為自2009年7月中央出台《關於實行黨政領導干部問責的暫行規定》(以下稱《暫行規定》)以來,將黨政一把手列入問責范圍的又一城市。京版問責辦法明確了問責決定機關即為黨委、政府,這有望打破“同級問責”的尷尬局面。

  實際上,以被稱為“全國版問責”的《暫行規定》的出台為標志,一場尋求制度維穩的中國式問責便在爭議與喧囂中徐徐前進。

  ■管中窺豹

  夏生華被免職成為群體性事件問責的轉折

  耐人尋味的是,一則縣處級官員問責在《暫行規定》出台前三天被廣泛報道——2009年7月10日,因處理城管亂收費事件不力,河北省元氏縣縣委副書記夏生華被免職,上級組織還提請縣人大按照法定程序免去其元氏縣縣長一職。

  夏被免職后的第三天,《暫行規定》全文被新華社公布,而早在5月22日,這份備受關注的制度即在中央政治局會議上通過。兩者時間上的微妙關系,被輿論解讀為官員問責開始涉及群體性事件的新趨向,顯示出中央試圖制度維穩的新努力。

  評論認為,夏生華被免職的真正原因是對群體性事件處置不力。據河北當地媒體報道,此次事件曾造成該縣文化宮停車場入口被堵9小時。而夏生華沒有及時採取有效措施,“產生了很大的不良影響”。

  “群體性事件”一詞被廣泛使用始於2008年的瓮安事件。值得關注的是,該事件之后又接連發生了孟連、隴南的沖擊黨政、公安機關的群體性事件及重慶、甘肅、廣東等地的出租車集體罷運事件。

  輿論認為,接二連三的群體性事件發生的背后,是群眾利益得不到切實維護,基層呼聲得不到有效回復,才導致了用極端手段宣泄不滿情緒。如何才能跨越存在於官民之間的鴻溝,成為考驗執政者智慧的難題。而夏生華被免職一事,則被輿論視為官員問責重視群體性事件的一個重要的轉折點。值得注意的是,《暫行規定》對於群體性事件的重視:在其提出的7種問責情形中,有兩條與群體性事件有關。

  “群體性事件的增多,讓維護社會穩定變為當前頭等大事之一。”中紀委制度反腐專家李永忠分析說,群體性事件的出現,黨政干部沒有認真有效履行職責是其中的重要原因之一,通過問責可以減少權力腐敗,可是問責的根本意義不在於懲罰,而在於喚醒官員的責任意識,防患於未然。

  也正是從2008年多發的群體性事件開始,問責對象也由以往的行政領導延伸到“黨政一把手”。

  ■待解之題

  如何確定官員責任

  從目前來看,以中央《暫行規定》和地方實施細則的出台為主要構成內容的問責制,已經基本涵蓋官員履職不力的各種情況,亦將問責提升到“制度維穩”高度,但是仍存在若干待解之題。

  其中之一是“權責不明”帶來的“量刑”界限問題。這在山西省原省長孟學農因礦難被問責一事中輿論的同情之意中可見一斑。國家行政學院教授王偉在接受媒體採訪時曾表示:“我們已看到省長、部長被問責,但其中有這樣的問題:由於我們的行政管理層級設置,省長部長往往很難過問那些具體事務。”他認為,行政問責急需解決的是,如何確定官員應該承擔的責任。

  如何讓復出透明化

  更大的待解之題則是被問責官員的不透明復出。據公開資料顯示,被問責官員復出屢見不鮮,相對於尚有痛感的公眾,部分官員的復出可堪稱“無痛復出”。例如,因“瓮安事件”被撤銷黨政職務的瓮安縣原縣委書記王勤,半年后調任黔南州財政局副局長﹔三鹿奶粉事件的主要責任者、質檢總局食品生產司原副司長鮑俊凱直到2009年3月才被中央紀委、監察部處以記大過處分,卻早在2008年底就出任安徽出入境檢驗檢疫局局長……

  有分析人士指出,“高調問責,低調升遷”的不斷出現,正在消解問責制的公正性。“要是說官員犯了重大錯誤,認錯態度好,一年后又復出,問責制就沒有嚴肅性了。”

  當然,對此也有不同觀點。國家行政學院教授王偉認為:“官員復出應該更加嚴格,但不要絕對化地說不准他再做官。國外也不是被問責后就永遠不能再任職,他們可以重新競選甚至擔任更高的職位。”

  他的建議是在問責程序中特別加上一點:對被問責官員的重新任用,應該公開化、程序化、制度化。“一定要公開透明,置於相關規定和輿論的監督之下。”

  如何擴大問責主體

  除此之外,另一個擔憂則來源於問責的主體問題。專家指出,目前的問責制度“仍然是自上而下的路徑,而沒有形成自下而上的監督”。

  如何擴大問責的主體?對此,目前理論界存在幾種解決意見:有人認為務實的做法是形成老百姓為主導的問責方式﹔有人提出問責應該是下問上責,在《暫行規定》中應當加入下級對上級問責的內容。(記者孫乾)


  北京:黨委領導首進問責范圍 被問責官員兩年內不得提拔

  專家解讀“京版問責辦法”:黨委政府成問責第一責任人

(責任編輯:羅旭)

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