《瞭望》刊文辨"三權分立":認為其"普世"是誤讀

2009年11月10日09:51  來源:《瞭望新聞周刊》

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  談及域外政治,往往會提到“三權分立”。“三權分立”的由來、發展軌跡如何?有何進步性與局限性?有何借鑒意義?對前述諸問題條分縷析,力圖還原三權分立“真相”——編者

  在許多國家,三權分立作為一種現實的政治體制,其形成和發展總是以特定的歷史條件為背景,並且與各國的政治文化傳統、執政當局的統治需要以及多黨制的具體實行情況都有著很大關系。

  三權分立因地因時而異

  據不完全統計,目前世界上在憲法中明確規定實行三權分立政治體制的國家有50多個,既有西方發達國家,也有許多發展中國家。作為一種政治理論,三權分立強調行政、立法、司法權力的制約與平衡,但是在政治實踐中,卻幾乎從未真正實現過。

  首先,在不同國家,三權分立的具體表現形式、結構和權重是不同的。美國的政治體制堪稱三權分立的標本,但目前,以總統為首的行政權力已經成為國家權力的核心,超越甚至部分取代了其他兩權。例如,美國85%以上的國會立法都由行政部門動議和起草,形成“委任立法”現象,國會更多的是對總統和政府行為進行監督,而法院的制衡作用也僅僅體現於具體的訴訟中。

  在英國的政治體制中,議會地位最高,是最高的立法機關和司法機關,政府由議會中佔多數席位的政黨組成,執政黨領袖出任政府首相。從這個意義上講,英國的三權不但全部來自議會,而且實質上隻能算作“兩權分立”,行政權、立法權是合一的。

  在法國,三權分立也有完全不同的內涵。由於普通法院屬於司法機關,而行政法院被列入行政系統,司法職能與行政職能截然分開了。實際上,法國的司法獨立意味著普通法院或法官不能干預立法和行政事務,這與三權分立所追求的權力制衡完全扯不上關系。

  二戰后,日本雖然確立了三權分立的政治體制,但也存在著行政權力過大,而立法權、司法權相對較弱的情況。可以說,實行三權分立的國家基本上都存在三權失衡、難以有效制約的情況。

  其次,政治體制是特定歷史條件和發展階段的產物,三權分立也不例外。歐洲封建統治者濫用權力的種種弊端,引起歐美資產階級的極大警惕,是其謀求建立分權、制衡權力體系以防止濫權、專權的初衷。

  三權分立政治體制的發展演變,也反映著國家經濟社會的變化和轉型。美國在19世紀末之前的一個較長時期裡,政治體制中“立法至上”的特點十分突出。然而,在19世紀末20世紀初,美國社會逐步從傳統的農業社會向現代工業社會轉變,自由資本主義也過渡到壟斷資本主義階段,全國性的經濟問題、階級矛盾和社會對立日益增多,而缺乏效率、各行其是的國會卻難堪大任。在這一歷史背景下,以總統為首的行政權上升為權力的中心,形成了新的權力格局。

  第三,三權分立政治體制的形成和發展受到各種特定因素的影響。一是傳統政治文化因素不可忽視。歐洲憲政歷史悠久,美國早期的公民多為歐洲移民,歐美國家多有尊重法律、崇尚民主、認同權力有限和主張分權的政治文化傳統,這是三權分立政治體制得以形成的社會政治文化基礎。

  二是反映利益集團的政治需要。美國總統權力不斷上升的過程,也是壟斷資本與行政權力緊密結盟的過程。從20世紀初開始,壟斷資產階級不斷發展壯大,並為掌握全美市場和面向世界擴張而尋找政治代言人,他們成功地操縱兩黨競選,以確保總統和政府維護其利益。

  三是取決於多黨制的具體實施情況。以日本為例,自民黨長期執政、“一黨獨大”,不但把持行政權,而且憑借優勢控制議會特別是眾院。執政半個世紀,直到今年才被民主黨取代。

  長於監督短於效率

  一方面,三權分立的體制一定程度地防止了權力濫用,有利於對權力的監督。由於對國家權力進行了分工,使得任何一種權力都是有限的。三權分立突出了立法、行政、司法職能的差異,做到了機構分離、職能劃界,以保証權力運行的過程中相互形成牽制,從而“以權力制約權力”。因此,當尼克鬆總統試圖動用國家行政機構為個人利益服務的“水門事件”發生之后,國會可以立即啟動彈劾程序,迫使尼克鬆辭職。

  同時,三權分立“以權制權”的原則,也為實現對權力的監督提供了可行的機制。目前,多數西方國家都建立和形成了以議會監察和司法監察為外部監督、以政府內部行政監察和人事監察為自律監督的系統化權力監督機制,較好地防止了國家權力為某個利益集團所壟斷。

  但另一方面,三權分立的制度設計存在明顯缺陷,權力的分立有余而協調不足,低效、扯皮和責任推諉現象層出不窮。首先,三權分立沒有從根本上解決資產階級國家權力凌駕於社會之上的基本矛盾,難以形成人民和社會對國家權力監督制約的制度化機制。

  其次,三權分立體制最受人詬病之處,就在於其重權力的分工與分立、輕協調合作,這常常導致權力間的相互牽制,造成行政效率低下。特別是與多黨制結合在一起,三權分立的政治體制及其原則甚至淪為黨派斗爭工具。在兩大政黨輪流執政的美國,三權制約的效果常常富有戲劇性。在民主黨總統克林頓當政期間,共和黨控制國會,行政權與立法權分屬不同的兩黨。這一時期,立法權對行政權的監督與制衡過程中被注入了政黨政治因素,克林頓政府的施政動議經常被共和黨控制的國會阻撓,甚至政府因年度財政預算案無法通過而幾度關門。

  行政權的膨脹與修正

  二戰結束以來,出於治國理政的各種需要,西方國家行政權的發展日益穩定而集中,逐漸取代了立法權在三權中的主導地位,出現了行政權膨脹、其他兩權削弱的情況。從20世紀中期以后,世界上越來越多的國家認識到這種發展趨勢的嚴重后果,開始採取各種措施限制行政權,限制和縮減行政權力行使的范圍。

  其主要思路包括:一是轉變和縮減政府的行政職能,限制行政權力。通過轉變和縮減政府職能,既提高了政府效率,也一定程度地避免了因行政權過度擴張而產生的腐敗問題。二是規范行政行為,控制行政權。三是加強社會自治,轉化行政權。引入社會力量,把一部分原本屬於政府的行政權力轉化為社會權力,使公民參與國家事務的管理和監督。

  在具體的調整和修正中,一般採用了以下一些做法:

  一是通過立法等法律手段對行政權力進行修正性、補充性的約束和重新界定。如美國國會在羅斯福連任四屆之后提出了憲法修正案,規定總統任期不得超過兩屆,防止無限連任可能導致的個人專權。丹麥在1953年通過憲法修正案,引入國會監察使制度,監督軍隊和行政系統,旨在修正行政權對立法權的侵蝕,防止和治理行政權膨脹帶來的貪瀆腐敗行為。

  二是以嚴格的程序防止行政權力的過度使用。20世紀40年代以后,行政程序作為約束行政權力的一個手段受到人們越來越多的重視,美國制定了《聯邦行政程序法》,德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等也相繼制定行政程序法。行政程序的興起導致了控權機制的變遷,對行政權的約束從傳統的事后司法審查,轉變為對行政行為的事前、事中控制。

  三是加強社會對行政權力的監督。一方面,通過立法將一部分行政權力交由介於國家與公民之間的社會組織行使,使行政權力向社會轉移。另一方面,讓公民通過多種途徑和形式參與政府的行政管理,如通過座談會、論証會、聽証會或提交書面資料、書面意見,或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政決策﹔通過陳述、申辯、取得行政咨詢和聽証等形式參與實施各種具體行政行為。


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(責任編輯:羅旭)
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